中国香港、美国、欧盟稳定币法案内容比较

中国香港《稳定币条例草案》于 2025 年 5 月 21 日，香港立法会完成三读通过，尚需经特首签署并在宪报刊登后生效，预计 2025 年内完成过渡期安排，首批合规稳定币或于 2026 年初面世。

美国稳定币法案即《GENIUS 法案》于 2025 年 2 月，参议员比尔·哈格提正式提出法案，旨在建立联邦与州双轨制监管框架。2025 年 5 月 20 日，美国参议院以 66 票支持通过“终止辩论”投票，进入正式立法流程，下一步需众议院表决并由总统签署。若两院均通过，最快可能在 2025 年 5 月底前由总统签署生效。

欧盟稳定币法案即《加密资产市场监管法案》（MiCA）于 2023 年 4 月由欧洲议会通过。分阶段生效时间，第一阶段（稳定币相关条款）：2024 年 6 月 30 日生效，涵盖电子货币代币（EMT）和资产参考代币（ART）的监管规则。第二阶段（其他加密资产服务条款）：2024 年 12 月 30 日全面实施。

结合搜集到的公开信息，我们从立法目的、监管范围、监管主体、发行主体、发行程序、监管要求、使用场景及域外监管等角度，对中国香港、美国、欧盟的稳定币相关要求进行综合比较分析。

一、立法目的

中国香港主要是为了加强对稳定币的监管，保障投资者利益和金融系统的稳定。稳定币作为一种新兴的数字资产，其广泛使用可能会对香港的金融体系产生潜在影响，如影响货币政策的传导、支付系统的安全等。立法旨在规范稳定币的发行和使用，防范金融风险。

核心目标是平衡金融稳定与创新，巩固国际金融中心地位，推动离岸人民币稳定币作为跨境支付的“数字桥梁”，吸引全球 Web3 项目落地。特色是强调兼容性与开放性，为未来稳定币创新（如利息收益、多币种锚定）预留空间。

美国旨在促进金融创新，同时确保金融稳定。稳定币在美国的使用和发展为金融交易提供了新的方式和工具，但也存在潜在的系统性风险。该法案试图在鼓励创新和维护稳定之间找到平衡，为稳定币的合法、安全运行提供框架。

核心目标是维护美元霸权地位，防范系统性风险，推动支付型稳定币成为“链上美元”的延伸，服务于美国财政融资需求（如吸收短期美债）。特色是明确排除非美元稳定币的合规性，限制稳定币的金融属性（如禁止附带利息）。

欧盟其立法目的包括保护投资者、维护金融稳定和促进金融创新。随着加密资产包括稳定币在欧盟境内的交易和使用日益频繁，该框架希望通过统一的监管标准来规范市场秩序，防止欺诈和市场操纵行为，同时为合法的加密资产交易和稳定币发行创造有利的监管环境。

核心目标是建立统一监管框架以保护消费者和市场完整性，促进分布式账本技术（DLT）应用，维护欧元区金融稳定，防止加密资产风险传导至传统金融体系。特色是以“负责任创新”为原则，将稳定币纳入现有金融服务立法体系。

二、监管范围

中国香港稳定币监管范围主要针对特定稳定币，即与法定货币挂钩或者价值稳定机制与法定货币相关的稳定币。这些稳定币通常用于支付、交易媒介等场景，对金融体系的关联度较高，因此是监管的重点对象。覆盖范围法币挂钩稳定币（如港元、美元），涵盖发行、储备管理、广告推广等活动。算法稳定币未明确禁止，但需符合储备要求。

美国对稳定币的定义较为广泛，包括任何试图维持价值与特定资产挂钩的数字资产。这涵盖了与法定货币、贵金属等资产挂钩的稳定币。同时，也涉及到稳定币的发行、流通和相关的金融服务提供商等各个环节。覆盖范围仅限美元锚定的支付型稳定币，要求 1:1 赎回且无利息属性；非美元稳定币被限制合规性。 证券型稳定币由 SEC 另行监管，算法稳定币未纳入框架。

欧盟监管范围包括所有类型的加密资产，其中稳定币作为其中的一个重要类别，受到更为严格的监管规定。其监管不仅关注稳定币本身，还涉及稳定币的发行、交易、托管以及相关的市场基础设施等领域。覆盖范围电子货币代币（EMT，如欧元稳定币）和资产参考代币（ART，如多币种稳定币），明确排除算法稳定币。央行数字货币（CBDC）及公共机构发行的稳定币不适用。

三、监管主体

中国香港由香港金融管理局（HKMA）统一发牌及监管，证券及期货事务监察委员会（SFC）协同反洗钱审查。香港金融管理局（HKMA）是主要的监管主体之一，在稳定币监管中发挥着关键作用。同时，香港证监会等其他金融监管机构也可能根据稳定币的具体业务活动，如涉及证券性质的稳定币交易等，参与监管工作。

美国的监管主体较为复杂，包括货币监理署（OCC）、美联储等。联邦与州双轨制监管，银行机构由美联储、FDIC 监管，非银行机构可选择联邦（OCC）或州级牌照。 OCC 主要负责对银行等金融机构的监管，对于涉及银行参与稳定币业务的情况具有监督权；美联储则从宏观审慎的角度对稳定币可能带来的系统性风险进行监管。此外，证券交易委员会（SEC）也可能会对具有证券属性的稳定币相关活动进行监管。

欧盟在欧盟层面，欧洲证券和市场管理局（ESMA）和欧洲银行管理局（EBA）等机构在稳定币监管中发挥协调作用。在各成员国层面，各国的金融监管机构如德国联邦金融监管局（BaFin）等负责具体的监管实施。各成员国监管机构负责牌照发放，通过“牌照通行证”制度允许全欧盟运营，欧洲证券及市场管理局（ESMA）协调跨境问题。

四、发行主体

司法管辖区	资本要求	储备管理	治理与透明度
中国香港	最低 2500 万港元或流通量 1%	1:1 法币储备，高流动性资产隔离托管	本地注册、高管驻港，定期披露审计结果
美国	未设统一资本门槛	100% 高流动性美元资产（现金、短期美债等），禁止高风险投资	月度储备审计，联邦机构定期审查
欧盟	按业务规模动态调整	EMT 需 1:1 现金或存款支持，ART 需多元化低风险资产	白皮书公开披露，年度风险评估

中国香港要求发行主体必须是符合香港金融监管要求的金融机构或者企业。这些主体需要具备足够的资本实力来应对稳定币发行可能带来的风险，如保证稳定币储备资产的安全等。同时，在公司治理、风险管理等方面也需要符合香港金融监管的标准。

美国对发行主体的要求较为严格，一般来说，发行稳定币的主体需要获得相应的金融牌照。例如，如果稳定币涉及银行类业务活动，如稳定币的储备资产托管等，发行主体可能需要获得银行牌照或者与银行合作。并且，发行主体要满足美国反洗钱（AML）等合规要求。

欧盟要求稳定币发行主体在欧盟境内注册，并且遵守欧盟的审慎监管要求。这包括对发行主体的资本要求、业务规则、治理结构等方面的规定。只有符合这些要求的主体才能在欧盟范围内合法发行稳定币。

五、发行程序

中国香港发行稳定币向 HKMA 提交申请，包括白皮书、储备管理方案、反洗钱措施等，过渡期内现有发行人需补办牌照。在申请过程中要提供详细的稳定币发行计划，包括稳定币的价值锚定机制、储备资产的管理方式、风险控制措施等。香港金融管理局会对申请材料进行审核，审核通过后才能进行稳定币的正式发行。

美国发行稳定币的主体需要按照美国金融监管要求进行注册和申请。银行机构直接受现有监管，非银行机构需向 OCC 或州监管机构申请，需通过月度合规审查。在申请过程中，要向相关监管机构提供稳定币的发行方案、合规计划等内容。例如，如果涉及到银行相关业务，可能需要向货币监理署申请批准。监管机构会对申请进行严格的审查，确保稳定币的发行符合美国的金融监管目标。

欧盟稳定币发行主体需要按照欧盟的监管要求准备发行文件，并向相关的监管机构进行注册和授权申请。这些文件包括稳定币的白皮书，详细说明稳定币的技术架构、价值稳定机制、使用场景等内容。监管机构在收到申请后，会根据欧盟统一的监管标准进行评估，以决定是否批准发行。在任一成员国获批后即可全欧盟运营，需提交技术标准、储备证明等文件，过渡期内不合规项目需退出。

六、监管要求

中国香港在储备资产方面，要求稳定币发行主体必须有足够的法定货币或其他符合规定的优质资产作为稳定币的储备，以保证稳定币的价值稳定。同时，对稳定币的交易透明度也有要求，发行主体需要定期披露稳定币的储备资产情况、交易数据等信息。此外，在反洗钱和打击恐怖融资方面，稳定币发行主体要建立完善的合规制度，对用户身份进行识别和验证。

美国强调稳定币储备资产的稳定性和安全性，要求发行主体对储备资产进行适当的管理和审计。在透明度方面，稳定币发行主体需要向公众披露稳定币的发行总量、储备资产的构成和价值等信息。同时，要遵守美国严格的反洗钱和打击恐怖融资法规，对可疑交易进行监控和报告。

欧盟规定稳定币发行主体要确保稳定币的储备资产与稳定币的发行量相匹配，并且储备资产要进行独立审计。在信息披露方面，要求发行主体向投资者和监管机构提供准确、完整的信息，包括稳定币的技术细节、风险因素等。同时，加强了对稳定币在反洗钱和打击恐怖融资方面的监管力度，要求发行主体采取有效的措施来防范相关风险。

维度	中国香港	美国	欧盟
储备审计	定期独立审计， 季度披露储备构成	月度公开审计， 接受联邦审查	年度审计， 储备需隔离托管
赎回保障	1 天内按面值赎回	72 小时内赎回	EMT 需即时赎回，ART 需制定明确赎回机制
反洗钱	严格遵循《反洗钱条例》，客户尽职调查	纳入银行级 AML/CFT 标准	全面实施旅行规则，监控大额交易

七、场景与监管

中国香港重点拓展跨境贸易结算、DeFi 合规清算及零售支付场景，鼓励稳定币与实体经济结合。稳定币的使用场景主要集中在金融交易、跨境支付等合法合规的领域。香港作为一个国际金融中心，稳定币可以用于金融机构之间的资金调拨、企业跨境贸易结算等场景。不过，对于一些可能存在风险的使用场景，如用于非法金融交易等，会受到严格监管和限制。

美国推动稳定币用于链上支付、国债融资及跨境汇款，限制其进入证券或商品市场。允许稳定币在多种金融交易场景中使用，包括零售支付、证券交易结算等。稳定币在美国的使用可以提高金融交易的效率，降低交易成本。但同时，监管机构会对稳定币的使用进行监控，防止其被用于洗钱、恐怖融资等非法活动。

欧盟聚焦零售支付和金融基础设施，支持稳定币作为“数字欧元”的补充。稳定币在欧盟的使用场景包括支付、投资等。在支付领域，稳定币可以用于跨境支付和电子商务支付等；在投资领域，稳定币可以作为投资组合的一部分，但要在符合欧盟金融监管要求的前提下进行。欧盟注重对稳定币使用场景的风险评估，以确保其不会对金融稳定和消费者利益造成损害

八、战略意图

中国香港意在通过弹性监管吸引全球创新项目，推动离岸人民币国际化，打造亚太 Web3 枢纽。对于在境外发行但在香港地区进行交易、推广等行为的稳定币，香港金融监管机构会根据其对香港金融体系可能产生的影响进行监管。如果境外稳定币的活动对香港金融稳定、投资者利益等构成威胁，香港监管机构可以采取相应的监管措施，如要求提供信息、限制交易等。

美国意在巩固美元在数字时代的霸权，利用稳定币消化美债需求，抑制非美元稳定币竞争。美国监管机构对于在境外发行但涉及美国投资者或者对美国金融系统有重大影响的稳定币，会主张行使监管权。美国凭借其强大的金融地位和长臂管辖原则，可能会要求境外稳定币发行主体遵守美国的相关法规，或者对其在美国境内的业务活动进行限制。

欧盟意在以统一监管维护欧元区金融主权，防范加密风险外溢，平衡创新与安全。欧盟对于在境外发行但在欧盟境内提供服务或者对欧盟金融体系产生影响的稳定币，会根据其风险程度进行监管。如果境外稳定币的运营不符合欧盟的监管标准，欧盟监管机构可能会采取措施，如禁止其在欧盟境内开展业务或者要求其进行整改，以确保欧盟金融市场的安全和稳定。

三大司法管辖区的稳定币制度体现了不同的战略导向：香港侧重开放与兼容，美国强化美元主导，欧盟追求统一与安全。未来，合规稳定币将成为链上经济的基础设施，但其监管竞争也可能加剧全球金融体系的碎片化。企业需根据业务重心选择合规路径，例如跨境场景可选香港，美元清算聚焦美国，欧洲市场则需符合 MiCA 标准。

作者：张烽，万商天勤律师事务所合伙人，上海市突出贡献专家协会知识产权专业委员会副秘书长，荷兰商学院访问学者，香港 RWA 全球产业联盟（筹）监督委员会副主任，上海区块链技术协会智库专家和科技评价专家，中国人工智能产业联盟安全治理委员会委员，中国信通院法律大模型应用评审专家，中国移动通信联合会人工智能与元宇宙产业工作委员会常务委员，中国人工智能产业联盟安全治理委员会委员，国版链数据要素合规专家。